为推动“八五”普法规划实施，发挥典型案例示范作用，推动各市县局行政复议、应诉工作规范化、专业化，妥善化解社会矛盾，力争把行政争议消减在初发阶段，省自然资源厅法治护航小组根据近年来在行政复议凯发注册登入、应诉过程中发现的共性问题凯发注册登入，从信息公开、投诉举报凯发注册登入、行政许可等方面，梳理形成二十个典型案例凯发注册登入，供大家学习借鉴。
审查行政协议的效力，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度出发，慎重认定行政协议的效力。在没有证据证明《安置补偿协议》存在欺诈、胁迫、显失公平且协议已经履行完毕的情况下，宅基地征收行为未经批准不足以导致涉案《安置补偿协议》无效凯发注册登入。
2017年1月10日，某市发展和改革委员会批复同意实施某路棚户区改造项目。涉案宅基地（集体土地）上房屋由曹某及其父母共同居住，该户户主及登记的宅基地使用权人系曹某的父亲凯发注册登入凯发注册登入。2017年5月8日，曹某（乙方）与某路街道办事处（甲方）就案涉宅基地及地上房屋补偿事宜签订了《安置补偿协议》，协议载明了乙方安置人口数、被征收房屋面积，并约定甲方应给付乙方房屋补偿款凯发注册登入、地上附属物补偿款、搬迁费、临时安置补助费、签约奖励金、自行安置奖励金等各项补偿费用共计1463725.1元。2017年5月20日，曹某领取了全部补偿款并出具收款条。协议签订后，某路街道办事处根据协议将案涉房屋拆除。后曹某以征地未经批准，所签订协议违反《土地管理法》的强制性规定及曹某并非宅基地登记的使用权人为由，提起本案诉讼凯发注册登入，请求确认《安置补偿协议》无效凯发注册登入。
一审法院认为，案涉房屋由曹某及其父母等家人共同居住生活，曹某作为家庭代表签订《安置补偿协议》凯发注册登入、交付房屋并领取了协议约定的安置补偿款，其共同居住人应当知情并同意拆除该房屋。案涉棚户区改造项目建设不损害曹某的合法权益，《安置补偿协议》亦不存在欺诈凯发注册登入、胁迫、恶意串通损害国家或第三人利益等法定无效情形。
二审法院认为，曹某自愿签订案涉《安置补偿协议》并依约履行完毕，协议不存在《行政诉讼法》规定的无效情形。本案的审查对象是《安置补偿协议》，征地是否有批准文件不属于审查范围凯发注册登入。关于曹某主张其非房屋所有权人问题，曹某及其父母一家在案涉房屋同居住生活，曹某作为家庭代表签订协议、交付房屋并领取了协议约定的安置补偿款，其共同居住人应当知情并同意，《安置补偿协议》不存在无效情形。
第一，在宅基地及地上房屋征收过程被征收家庭个别成员签订的《安置补偿协议》是否有效？
第二，未经国务院或省级人民政府批准征地，征收部门与被征收人签订的《安置补偿协议》是否有效？
本案中，曹某虽非户主，但其签订《安置补偿协议》后，已经领取了协议约定的补偿款，其家庭也搬离了被征收的宅基地，应当认定其家庭成员已经知晓协议内容且未提出异议凯发注册登入，基于家庭成员之间的特殊关系，可认定曹某签订《安置补偿协议》的行为已经得到了其家庭成员的追认，曹某以其无权签订《安置补偿协议》为由主张协议无效凯发注册登入，该主张不能成立。
对于行政协议是否违反效力性强制性规定的判断，应当以法律法规的制定目的等为基础，以保障共同利益、实现协议签订目的为核心凯发注册登入，寻找双方利益交集，综合进行利益衡量，探索合理解决问题的途径，实现行政协议价值最大化。特别针对需要大量前期投入的行政协议，如果仅因某些瑕疵就认定这类协议无效凯发注册登入，会不可避免对双方已投入的利益造成损失。
本案中，案涉土地为城中村土地，已经纳入全省棚户区改造项目计划中，该项目绝大多数被征收人已经签订了《安置补偿协议》，房屋也已经被拆迁完毕，通过利益衡量后，不宜以未经国务院或省级人民政府批准为由否定案涉《安置补偿协议》的效力。
在集体土地征收过程中，对于安置补偿是以户为单位进行的，这本身就显示出强大的户主代表性，或者说正是因为这种以户为单位划分的安置补偿权益，使得户主的代表权具有了公信力。此外，各地的户口登记办法也基本上规定了家庭的户主一般由户内常住人口中有合法稳定住所的所有人或者使用人担任，基于农村家庭户“一户一宅”的原则，农村家庭的户主和宅基地使用人往往是同一人。户主对外代表家庭凯发注册登入，与合伙企业中的代表行为有着天然的相似性，被代表者具有法律拟制的集合性主体地位，在农村家庭这样的组织体中，户主是户的当然代表，其对外代表本户所为的民事行为，产生的法律后果应由户的全体成员承担。因此，在集体土地征收过程中，户主有权代表家庭对宅基地及地上的房屋进行处分，也应当认可户主具有代表其家庭接受行政机关履行保障义务的权利凯发注册登入。户主在《安置补偿协议》上签字，应视为代表整个家庭做出的决定，对其效力应予认可。
行政批复通常属于行政机关系统的内部批准行为，其可定性为内部行政行为，并不增设当事人的权利义务，因而不属于行政诉讼的受案范围。当事人应当对直接影响其权利义务的行政行为即通常为被批准的行政行为提起行政诉讼，可以更为准确、高效地解决行政争议。在判断是否属于内部行政批复凯发注册登入，不能简单从形式上如行政行为的名称进行判断凯发注册登入，而应当审查其实质内容是否增设了行政相对人的权利义务或者完全属于其他类型的行政行为。
（三）涉及棚户区改造中未经国务院或省级人民政府批准征地，征收部门与被征收人签订的《安置补偿协议》的效力
对于涉及棚户区改造过程中的宅基地及地上房屋的征收凯发注册登入，根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（〔2014〕36号）的规定，此类行为也要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作，也就是说，棚户区改造涉及集体土地的也要经过国务院或省级人民政府批准。但另一方面，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的设置土地征收审批制度根本目的在于对耕地进行严格的保护，修改后的《土地管理法》就宅基地、集体经营性建设用地作出了新的规定，集体土地领域的管理将更加灵活凯发注册登入、多元。所以，对于棚户区改造过程中涉及宅基地《安置补偿协议》效力的认定，可以考虑征收项目、涉及人数、补偿标准凯发注册登入、进展程度等问题，综合进行利益衡量，慎重认定行政协议的效力。
2020年1月1日实施的《土地管理法》对于征地补偿程序进行了大幅修改，根据修改后的《土地管理法》第47条的规定，在征地依法报批前就要与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。因此，《土地管理法》修改后，未经国务院或省级人民政府批准征地，征收部门与被征收人签订《安置补偿协议》是符合程序性规定的。